摘要：最近一年多以来，中国在南沙群岛的一些岛礁上开展扩礁填海的行动。尽管中国外交部对此作出了多次回应与解释，但是菲律宾、美国、日本等国家持续无理地抗议或强烈指责。从国际法上分析，中国在南沙群岛的扩礁行为不仅是巩固并且扩大国家领土主权范围的正当行为，而且也是积极履行《联合国海洋法公约》与《南海各方行为宣言》的正当行为。实际上，中国在南沙群岛的扩礁行为，并未改变岛礁本身的法律属性，并有助于中国与南海周边国家通过谈判协商的方式解决南海争端。在基础上，中国应该采取进一步的对策或措施，澄清是非，以正视听，从而更好地维护中国的国家主权以及促进南海争议问题和平解决。
关键词：南沙群岛、扩礁、法律效力、有效控制、《南海各方行为宣言》
导言
年4月底以来，国际媒体争相报道中国在南沙群岛的赤瓜礁、渚碧礁、华阳礁、东门礁、南熏礁、安达礁和永暑礁这七个礁盘上开展建设港口、油库、飞机跑道等多项设施与填海工程。菲律宾就此类事件向中国提出外交抗议，美国也对中国的扩礁行为提出了无理批评和指责。对此，中国外交部发言人华春莹于年5月15日在例行记者招待会上表示，中国对包括赤瓜礁在内的南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。如果中方在赤瓜礁进行什么建设，完全是中国主权范围内的事情。[②]虽然截止目前中国外交部已多次严正声明中国在南沙群岛的扩礁行为是中国的国家主权行为。[③]但是，菲律宾等国对于中国正当的扩礁行为仍进行着不依不饶地抗议和干扰活动[④]；并且蛮横地指责中国严重违反了《南海各方行为宣言》，妄称中国的扩礁行为严重侵犯了菲律宾的主权，制造了南海地区的紧张局势；竭力鼓动东盟国家停止与中国磋商制定“南海行为准则”。
从年4月开始，域外大国对于中国在南沙群岛的扩礁行为进行了猛烈地指责。年4月9日，美国总统奥巴马污蔑中国称，对中国可能利用自身“块头和肌肉”在南海地区向小国施压表示关切。[⑤]除了美国，日本也在积极介入南海事务。年6月17日，日本内阁官房长官菅义伟称中国在南沙的扩礁填海行动，加剧了南海的紧张气氛，日本绝不承认中国对所扩岛礁的主权。[⑥]
在上述背景下，我国很有必要以国际法为依据深入分析中国在南沙群岛的扩礁行为的目的、行为性质以及法律效果。具体包括扩礁行为对于中国维护领土主权的影响；评判扩礁行为是否违反《联合国海洋法公约》与《南海各方行为宣言》；扩礁行为对于岛礁本身法律属性有何影响，以及对于和平解决南海争端的影响等诸多问题。然后以此为基础，有理有据地驳斥菲律宾及域外大国的无端指责，澄清是非，以正视听，从而更好地维护中国的国家主权以及国家形象。
一、中国在南沙群岛的扩礁行为是巩固并且扩大国家领土主权范围的正当行为
首先，中国在南沙群岛的扩礁行为是加强有效控制的正当行为。国际法院在解决涉及领土主权的判例中，形成了一项具有层级结构的判案规则，即：条约优先适用、再考虑实际保持占有、最后为有效控制。[⑦]尽管南沙群岛是我国的固有领土，但是由于中国目前与南海周边国家尚未达成一致的条约解决领土主权争议，加强有效控制对于中国维护南沙岛礁主权而言具有重要的意义。保持占有原则起源于古罗马法，原指执行官发布的用来解决自然人之间不动产所有权纠纷的命令。该原则后来进入国际法领域，主要指新独立的国家应当继承由以前殖民当局设立的行政管理边界，并优于建立在有效控制基础上的竞争性主张。[⑧]作为美国的殖民地，菲律宾的疆界是由年的《美西巴黎条约》、年的《美西华盛顿条约》和年的《英美条约》确定的，其西部边界从来没有超过东经度，[⑨]而现在菲律宾大肆强占东经度以西的南海岛礁，完全违反了保持占有的原则。越南曾长期作为法国的殖民地。按照法国占领时期确定的领土边界，在其独立以后至年以前越南政府一直承认南沙群岛是中国固有领土。[⑩]但是年以后越南政府大肆强占南沙岛礁的行为，不仅违背自己的承诺，也严重违反了保持占有原则，更严重违反了国际法上的“禁止反言原则”。南海周边的其它国家如印度尼西亚曾作为荷兰的殖民地、马来西亚的部分领土曾作为英国的殖民地、文莱曾经作为英国的殖民地。这些国家在殖民地时期的领土范围就未曾到达过南海岛礁，且在历史上相当长的一段时期均未曾否认过中国对于南海的主权。主要理由是年中国国民政府将标有南海“断续线”的官方地图向世界各国发布以后，周边的东南亚国家没有一个提出过外交抗议，并且长达半个世纪之久，这等同于默认。由于中国并未成为任何国家的殖民地，且南沙群岛是中国的固有领土，保持占有原则并不妨碍中国对于南沙群岛这一固有领土行使主权。
另一方面，国际法院在解决领土争端中形成了有效控制规则。该规则有两方面的含义。对于殖民地国家而言，如果在具体的案件中适用保持占有法律，不涉及殖民边界，或者当事国对过去的殖民边界缺乏明确的同意，那么国际法院将以后殖民时期的有效控制作为判决的依据。而对非殖民地国家，如果缺乏条约的明确规定，国际法院则直接适用有效控制解决当事国之间的领土争端。[11]尽管南海周边国家大部分曾作为外国的殖民地，但是均高度重视并且在跳开保持占有原则的前提下竭力运用实际控制规则。例如，越南、菲律宾、马来西亚等国均在南海一些岛礁上进行扩礁建设活动。而与此形成鲜明对比的是，中国在南沙所控的岛礁的设施是最简陋的，是20世纪90年代为驻礁士兵修建的钢筋混凝土高脚屋，在南海高温、高湿、高盐的环境下历经20多年，这些设施如今急需修复与扩建。为了加强有效控制，我国政府于年6月21日正式撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立三沙市，管辖南沙群岛、中沙群岛和西沙群岛及其周边海域，三沙市人民政府设在西沙的永兴岛。“撤处设市”是我国加强对包括南沙群岛在内的南海岛礁进行有效控制的重要平台，具有非常重要的国际法意义。但是要达到巩固国家领土主权的目的，仅仅存在上述行为是远远不够的。正如国际法院在年“东格林兰岛法律地位案”中所表述的那样，有效控制必须具备两个条件：“实施和持续实施控制行为的意愿即主观要件”和“实际展示控制目的的行为即客观要件”。[12]就主观要件而言，不仅要求当事国以国家名义表达对相关领土进行占领的意思，而且要求其实际占领的行为也必须国家意志；就客观要件而言，要求国家实施和平的、实际的、充分的和持续的控制。[13]因此，我国在设立三沙市以后，还需要在符合国际法的前提下，有步骤、有计划地加强对南沙群岛实施开发、利用与行政管理。此次扩礁行为本质上是中国有计划有步骤加强对南沙群岛有效控制的重要措施，因而完全是正当合法的。
其次，中国在南沙群岛的扩礁行为是通过添附扩大国家领土主权范围的正当行为。添附，是指由于自然力或者人为的因素而形成新土地。[14]添附包括自然添附和人为添附两种形式。人为添附是指由于人工造成土地增加，例如围海造田，岸外筑堤、人工建造岛屿等，如果在无害他国的情况下，人为添附是合法的。中国在南沙群岛的扩礁行为是合情合理又合法的。首先，随着全球气候变暖，海平面的上升正在侵蚀着岛屿海岸线，甚至会吞噬海拔较低的岛屿。[15]其中，珊瑚岛礁所受的威胁最大。[16]为了应对气候变化引发的海平面上升以及其他危及岛礁的问题，国家在科技支持下的人工扩礁行为已经成为一种常态。[17]其次，《联合国海洋法公约》也完成认可人工扩礁的合法性。《联合国海洋法公约》第56条第1款（b）项、第60条第1款都规定沿海国可以在专属经济区内建造相关的设施和结构。再次，现代国际法承认不损害他国利益的人为添附。[18]而中国在南沙群岛的扩礁行为并没有损及任何国家的利益以及国际社会的共同利益。对此，我国外交部发言人明确指出：中方进行岛礁扩建工程经过了科学的评估和严谨的论证，坚持建设和保护并重，有严格的环保标准和要求，充分考虑到生态环境和渔业保护等问题，不会对南海的生态环境造成破坏。今后，我们还将加强相关海域和岛礁的生态环境监测和保护工作。[19]最后，按照习惯法规则，由于添附而形成的领土增加，有关国家当然地取得该增加部分的主权而不必采取任何特别的步骤。因此，中国在南沙群岛的扩礁行为是通过人为添附从而扩大国家领土范围的合法行为。
综上，中国在南沙群岛的扩礁行为是巩固并且扩大国家领土主权范围的正当行为。
二、中国在南沙群岛的扩礁行为是积极履行《联合国海洋法公约》与《南海各方行为宣言》的正当行为
菲律宾总统阿基诺三世以及菲律宾外交部发言人查尔斯·乔斯均声称，中国在南沙的扩礁行为“违反”了年的《南海各方行为宣言》，造成了南海地区的紧张局势。[20]笔者经过深入研究后认为：中国在南沙群岛的扩礁行为是积极履行《联合国海洋法公约》与《南海各方行为宣言》的正当行为。理由如下：
第一，《南海各方行为宣言》是中国与东南亚各国于年11月4日所达成的一项政治性声明，该宣言主要表达了各成员国为增进南中国海地区的和平、稳定、经济发展与繁荣而不断努力合作的态度。《南海各方行为宣言》第5条的规定：各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。关于第5条的正确理解必须要回到《南海各方行为宣言》的起草背景和措辞的本意上来。从《南海各方行为宣言》的起草背景来看，从年下半年到年，由于一些国家纷纷抢占南海上的无人岛礁导致该地区发生了多起军事对峙事件，涉及马来西亚、菲律宾、越南等国。[21]为了缓和紧张局势，菲律宾希望说服中国与东盟签订一份行为准则，以使签字国承诺不占据南沙群岛目前未被占据的地区。[22]这一主张得到了中国与东盟其它国家的响应。在《南海各方行为宣言》的缔结过程中，各国均认可：不对南海目前无人居住的岛礁实施新的占领。这一主张在宣言中表述为“不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动”。[23]可见，宣言第5条的措辞本意不是针对已被占领的岛礁开展定居行动。由于中国正在实施填海扩礁工程的7个岛礁不仅地处中国的固有领土南沙群岛，而且早就处于中国的有效控制之下，从而根本不属于宣言第5条的禁止范围。
另一方面，作为一项政治声明，《南海各方行为宣言》不但不具有国际法上的拘束力，反而具有一定的模糊性和原则性的特点，这就给缔约国如何解释该宣言留下了较大的自主空间。具体而言，中菲两国显然对于《南海各方行为宣言》的第5条的“定居行为”存在很大的分歧。中国认为基于必要的军事国防和行政管理的需要对无人岛礁采取的定居行为是完全允许的，中国外交部发言人系统表达了这一观点：“南海海区远离大陆，航线密集，渔场众多，受台风和季风影响突出，海难事故频发。本次岛礁扩建，我们将建设包括避风、助航、搜救、海洋气象观测预报、渔业服务及行政管理等民事方面的功能和设施，为中国、周边国家以及航行于南海的各国船只提供必要的服务。南沙岛礁扩建后，岛礁上的功能是多方面的、综合性的，除满足必要的军事防卫需求外，更多的是为了各类民事需求服务。”[24]尽管菲方对此不以为然，但是其也竭力发挥自己的“想象力”，将自己在非法占据的南沙岛礁上的“扩礁”行为解释为“年《南海各方行为宣言》通过之后的翻修改造行为”，以此论证自己的做法并没有违反该宣言。但是，中菲两国的争议仅仅在《南海各方行为宣言》所创设的原则性和模糊性的语境下是无法获得解决的，更不能据此认为中国违反了《南海各方行为宣言》。
第二，中国在南沙群岛的扩礁行为，恰恰是积极履行《联合国海洋法公约》与《南海各方行为宣言》的正当行为。《联合国海洋法公约》的序言明确规定：认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。《联合国海洋法公约》第56条规定了沿海国在专属经济区内对海洋环境的保护和保全有管辖的权利。《联合国海洋法公约》第条规定：所有国家均有权进行海洋科学研究。《联合国海洋法公约》第条规定，各国可以为和平目的进行海洋科学研究的国际合作。《联合国海洋法公约》的上述条款均强调了国家开展海洋科学研究的权利及合作的必要性。不仅如此，中国在南沙群岛的扩礁行为，是在充分论证并确保海洋环境的前提下进行的，因而完全符合《联合国海洋法公约》第条规定的“善意履行公约义务”。[25]另一方面，《南海各方行为宣言》第六条规定：在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，可包括以下领域：（一）海洋环保；（二）海洋科学研究；（三）海上航行和交通安全；（四）搜寻与救助；（五）打击跨国犯罪，包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私。结合此次中国在南沙群岛扩礁行为的一个重要目的，为了履行中方在海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务。可见，中国在南沙群岛的扩礁行为是完全符合《南海各方行为宣言》与《联合国海洋法公约》的具体规定。
第三，菲律宾作为《南海各方行为宣言》和《联合国海洋法公约》的缔约方，其本身恰恰是《南海各方行为宣言》和《联合国海洋法公约》的严重违反者。首先，菲律宾侵占中国南沙岛礁的所作所为已经严重违反了《南海各方行为宣言》和《联合国海洋法公约》。迄今为止，菲律宾已经非法侵占了中国南沙群岛8个岛礁。尽管中国政府多次郑重要求菲方从中国岛礁上撤走一切人员和设施，但是菲方反而变本加厉。例如，菲方在非法侵占的南沙第二大岛中业岛上早已大兴土木。菲方甚至还宣布其在仁爱礁坐滩的一艘军舰为“菲政府部署的永久设施”，将其作为占领岛礁的依据。[26]其次，菲律宾在处理中菲关于扩礁争端问题时也严重违反了《南海各方行为宣言》与《联合国海洋法公约》的规定。由于《南海各方行为宣言》是一项政治性声明，中菲之间关于《南海各方行为宣言》的解释争议无法通过国际司法或仲裁的方式加以解决。《南海各方行为宣言》第4条规定，有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括年《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。《联合国海洋法公约》条规定了缔约国之间对于该公约的解释或适用发生争端时有交换意见的义务。此外，根据《联合国海洋法公约》第条：“各缔约国应按照《联合国宪章》第二条第三项以和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的任何争端,并应为此目的以《宪章》第三十三条第一项所指的方法求得解决。”《联合国宪章》第33条则规定：“任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决。”第33条的规定有两点值得注意：一、谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法等都是和平解决国际争端的合法方式；二、司法解决只是其中之一，而且是排在较后的位置，谈判排在第一位，仍然是最主要、最优先的方式。反观菲律宾在处理与中国扩礁争议时的做法，不仅没有与中国协商沟通，反而在国际社会刻意渲染中国的“扩礁行动”，竭力抹黑中国，鼓动东盟国家一致对付中国，从而严重违反了《南海各方行为宣言》与《联合国海洋法公约》规定的通过友好协商谈判解决争议。
三、中国在南沙群岛的扩礁行为并未改变岛礁本身的法律属性
根据《联合国海洋法公约》第条的规定，“岛屿”与“岩礁”在法律属性上存在很大的差异，“岛屿”既有领海和毗连区，又有专属经济区和大陆架，而“岩礁”只有领海和毗连区。从这个意义上说，“岩礁”不具有管辖广袤海域的能力。从地质构造来看，南沙群岛是经过长期地壳运动形成的南海海底高原，并在海底山顶上不断积累珊瑚礁构成了南沙诸岛。南沙诸岛中共有43个地形在高潮时高于水面，但是只有北子岛、南子岛、中业岛、马欢岛、太平岛、鸿庥岛、南威岛这8个岛上拥有淡水，根据历史记载常年有渔民捕鱼以及生产经营，比较符合岛屿的定义。[27]除此以外的其他南沙岛礁是否符合岛屿定义确实存在争议。特别是东南亚学者对于中国在南沙群岛的岛礁法律属性保持密切的治白癜风北京最好白癜风专业医院
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