人大代表工作的内涵及指数化评估
严行健
作者简介严行健，英国赫尔大学政治与国际研究系立法研究中心博士，现为华东政法大学政治学研究所助理研究员。
摘要：人大代表工作包含“人大职能及过程性信息向民众开放（开放度）”和“吸纳倾听民众诉求并作出反馈（回应度）”两个基本内涵。相关制度的发展和完善则应从“完善渠道”和“加强民众意愿”两个方面着手。指标体系的评估和排名具有导向和激励作用。按照上述基本内涵和提升策略设计的“人大代表工作质量评估体系”能够为代表工作的发展和完善起到推动作用。
关键词：人民代表大会；代表工作；指标体系；评估
代表工作是人民代表大会工作的重要组成部分，也是人大履行其四大核心职能（立法、监督、重大事项决策和人事）的重要前提和条件。长期以来，人大理论工作者针对代表工作的改革和创新问题开展了多角度的研究。人大工作者也在实践中开展了诸如“代表之家”等各类制度创新和实验。然而，代表工作在现阶段仍存在一些亟待解决的问题。
当前,关于代表工作的研究普遍采用“问题-解决”模式。这种模式通常侧重为现存问题开出较为宽泛的“药方”，但对实际制度的发展缺乏有效的支持和引导。社会科学中的评估学，特别是指标体系评估的方法能够很好地解决这一问题。一般认为，评估体系除了数据展现的功能外，还有引导和激励两个重要功能：一方面，指标体系的各评估项为制度发展作出了方向性的指引。另一方面，指标体系在展示各案例得分的同时，也在向排名靠后的案例施加无形压力，促使其向着指标体系所预设的方向改进。据此，本文尝试在现有研究和实践的基础上提出一个人大代表工作评估体系，以此促进人大代表工作的发展和创新。
1.开放度与回应度：人大代表工作的内涵
本文将评估范围设置为基层人大，其具体范围主要是省市两级。该层级的人大无论从代表行为还是人大职能方面，都与群众具有较为密切的关系。同时，其具有较充裕的人力及物力资源进行网站搭建运营，并能够举行立法听证会等活动。相反，受规模、代表素质、经费及代表-选民人数比等因素影响，县乡两级人大又有自身的运作逻辑。
“代表工作”的概念有狭义广义之分。前者指包括代表培训及视察等“针对人大代表的工作”，后者指通过代表履职及沟通民众等切实保证“人大对人民群众利益和诉求的代表”。显然，代表工作的狭义概念包含于广义概念之中，而本文主要是在广义概念下对代表工作进行评估。
测量目标的概念化是建立测量体系的第一步，其关键问题是如何界定基层人大代表工作的内涵。尽管当今社会的发展促使代议民主制度出现新的变化和问题，但代议行为本身的基本内涵仍然是代表者与被代表者之间的互动关系，而开放度和回应度是互动关系得以建立和运行的关键[1]。这其中，较高的开放度保证了信息向民众的流动，并为民众作出反馈创造了条件。而回应度则保证了民众的意愿表达和信息反馈能够产生效果。二者共同实现了代表者与被代表者间的有效互动。
职能性信息公开是开放度的一个重要方面。一般认为，立法、监督、人事任免等与人大基本职能相关的职能性信息必须公开，它是做好代表工作的前提基础。民众如果不能较为全面且及时地获取信息，就无法针对性地做出回应[2]。然而，选民与代表间的“授权-责任”关系意味着开放度不仅局限于职能性信息的公开，它还应包括程序性信息（如人大会议议程信息）和代表履职信息（如代表议案建议）的公开。通过接收此类信息，公众可以对代表的代议行为这一过程本身进行有效的监督。
开放度中一个较受到忽视的维度是对民众参与的开放。民众对立法机构的参与是一个相对较新的问题。在代议制基本含义下，民众通过选举对代表进行授权后，行使政治权力的主体即转化为代表。民众对立法机构的影响是通过代表间接产生的。西方主要国家的立法机构曾有很长的政党主宰及闭门政治时期。然而，民众对立法机构活动的参与在当代变得愈发重要[3]。导致这种变化的主要原因是现代社会的多元化和复杂性导致立法机构在履行立法、决策以及监督等职能时需要更多的信息支持以做出决策。立法机构虽然可以通过提升代表的平均教育程度、扩大代表的职业覆盖面、建立相关委员会乃至寻求专家及智库团体帮助等方式部分地解决这一问题，但这些决策者仍然不是与决策直接相关的群体。民主理论近年来开始
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